AsylwerberInnen in der Steiermark – die tabuisierte Arbeitsmarktreserve

Der Beitrag ist im Buch „Migration und Arbeit in der Steiermark“, herausgegegeben von Karin M. Schmidlechner,  Annette Sprung und Ute Sonnleitner in der Wissenschaftlichen Schriftenreihe der Kammer für Arbeiter und Angestellte für Steiermark, Leykam Verlag, Mitte November 2013 erschienen.

Einleitung:

Der folgende Beitrag beschäftigt sich mit den Zielgruppen AsylwerberInnen und De-Facto Flüchtlinge[1] und deren Bedeutung und Funktion am Arbeitsmarkt. Dies ist ein Thema, das eigentlich – geht es nach der offiziellen Politik, den Medien und nach der geltenden Rechtslage – gar nicht existieren dürfte. Es besteht ein Konsens darüber, dass AsylwerberInnen in Österreich keinen Zugang zum regulären Arbeitsmarkt haben (sollten).

Betrachtet  man jedoch die Entwicklung der Migration und des Arbeitsmarktes in der Steiermark näher und dieser ist zweifelsohne einer der zentralen „Integrations-faktoren“ für MigrantInnen, so wird deutlich, dass es zu unterschiedlichen Phasen und in unterschiedlicher Intensität immer AsylwerberInnen gab, die in den regulären Arbeitsmarkt aufgenommen wurden und dass es auch immer einen Bedarf am Arbeitsmarkt gab und gibt. Nicht erst seit den jüngsten Protesten der Asylwer-berInnen in der Wiener Votivkirche wird deutlich, dass in Österreich ein System aufgebaut wurde, in dem AsylwerberInnen über das ganze Land verstreut, in oftmals entlegenen Pensionen und Heimen untergebracht werden. Für die Dauer ihres Asylverfahrens werden sie jedoch vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen und so oft über viele Jahre hinweg zu HilfsempfängerInnen gemacht. Und ein zweiter öffentlicher Konsens wird mit diesem Thema ebenso in Frage gestellt. Die österreichische Bundesregierung vertritt seit den frühen 1990er Jahren die sogenannte „Zwei-Schienen-Theorie“. Diese besagt, dass es einerseits die Flüchtlingsbewegungen nach Österreich gibt und auf der anderen Seite Zuwanderung, die aus Menschen besteht, die auf der Suche nach Arbeit sind bzw. die aufgrund von ökonomischem Bedarf angeworben werden. Diese beiden Systeme hätten – so die offizielle Sicht – nichts miteinander zu tun. Die Realität ist jedoch weitaus vielschichtiger. Der Blick, den ich hier auf die Geschichte der Steiermark der letzten 30 Jahre wage, zeigt, dass es immer schon eine Durchmischung und einen Wechsel zwischen diesen beiden Regimen gab. Da sind etwa jene Personen, die als AsylwerberInnen nach Österreich kamen und für die in der Zeit zwischen 1975 bis 2004 trotz aller Restriktionen eine Beschäftigungsbewilligung erteilt wurde. Und da gab es mehrere offizielle aber auch inoffizielle[2] „De-Facto Aktionen“ für  die Menschen, die eigentlich klassisch als Flüchtlinge zu bezeichnen wären (Krigesflüchtlinge aus Bosnien), zwar nie im Asyl-verfahren landeten, jedoch mit einer befristeten Aufenthaltsberechtigung vorläufig im Land bleiben durften und wenig später am Arbeitsmarkt unterkamen. Der ersten Teil des Beitrages befasst sich demnach auch – in der notwendigen Kürze – mit der Migrationsgeschichte der Zweiten Republik. Es folgt eine kursorisch Zusammenfassung über die „Ausländergesetze“. Im dritten Teil wird die Unterbringung und der Zugang von AsylwerberInnen zum Arbeitsmarkt in der Steiermark anhand von zwei exemplarischen Beispielen beschrieben. Die gesetzliche und praktische Handhabung werden beleuchtet. Der Beitrag schließt mit einigen Anregungen, die als Anstoß zur weiteren Diskussion verstanden werden sollten.

 

Historische Entwicklung

 

Die zweite Republik – und auf nur diese beziehe ich mich in weiterer Folge in diesem Artikel[3] – ist vom Thema der Migration durchzogen. Zuwanderung, Auswanderung  und Durchwanderung begleiteten die österreichische Geschichte. Das Thema wurde jedoch bis in die späten 1980er öffentlich-politisch kaum diskutiert. Dies änderte sich erst in den 1990er Jahren. Mit dem Fall „der Mauer“, dem Zusammenbruch des Ostblocks, der zunehmenden Globalisierung und dem folgenden Beitritt Österreichs zur EU (1995) stand das sogenannte „Ausländerthema“ plötzlich ganz oben auf der Agenda, was eine sachliche Auseinandersetzung oft nicht gerade beförderte. Der politische Diskurs versachlichte sich erst in den 2000er Jahren, wobei nicht unerwähnt gelassen werden soll, dass eine Vielzahl der Fragestellungen weiterhin einer Lösung harren.

 

Ungarn 1956 – Gründung eines Systems

 

Die erste große Flüchtlingsbewegung nach Österreich im Jahre 1956 ist deshalb herausragend, da sie die Eskalation im Kalten Krieg sichtbar und die Neutralität und die geopolitische Lage Österreichs – inmitten der beiden Machtblöcke[4] – bewußt machte. Das kleine neutrale Österreich, das nach zehnjähriger Besatzungszeit (1945-1955) wieder unabhängig wurde, lag damit schlagartig im Brennpunkt der Weltpolitik. „In den Jahren 1956/57 gelangten nach der Niederschlagung des ungarischen Volksaufstandes mehr als 180.000 ungarische Flüchtlinge nach Österreich. Für den Großteil von ihnen war Österreich in erster Linie ein Transitland; etwa 20.000 Ungarn ließen sich dauerhaft im Land nieder“.[5]  Da in kurzer Zeit eine große Anzahl von Flüchtlingen beherbergt werden musste, improvisierte der Staat Österreich, adaptierte die ehemalige Kaserne Traiskirchen als Erstauffanglager und mietete kurzerhand in der Nähe liegende Gasthöfe und Pensionen (Niederösterreich, Burgenland, nördliche Steiermark) an, um die Flüchtlinge zu versorgen und unterzubringen. Dieses System bewährte sich, da die Flüchtlinge ja nur für wenige Monate Verpflegung, Schutz und Sicherheit benötigten und bald wieder das Land verließen.

          Es sollten weitere Flüchtlingsbewegungen folgen. Nach dem Einmarsch der Warschauer-Pakt-Truppen in die damalige Tschechoslowakei flüchteten 1968 162.000 TschechInnen und SlowakInnen nach Österreich. Die meisten konnten in ihre Heimat zurückkehren, rund 12.000 Menschen ließen sich dauerhaft nieder.[6] Das, mit den ungarischen Flüchtlingen entwickelte System wurde wiederholt und es etablierte sich eine Flüchtlingsversorgungsstruktur, die noch einmal im Zuge der Verhängung des Kriegsrechts in Polen 1980/81 verstärkt in Anspruch genommen wurde.

          Österreich erlangte damit den Ruf eines Transitlandes für Flüchtlinge aus den kommunistischen Ländern. Rechtliche Grundlagen gab es dafür – genau genommen – nicht, abgesehen von den völkerrechtlichen Verpflichtungen, die sich aus der Unterzeichnung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der folgenden Pakte, insbesondere der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)[7], ergaben. Ein österreichisches Asylgesetz wurde 1968[8] in zeitlicher Nähe mit der tschechoslowakischen Flüchtlingswelle beschlossen, fand aber für die meisten Flüchtlinge keine Anwendung, da sie ja kein Asyl in Österreich begehrten, sondern weiter wanderten bzw. nur vorübergehend Schutz suchten[9].

          Ab Mitte der 1980er Jahre begann sich die Flüchtlingsbewegung nach Österreich zu diversifizieren. Neben den klassischen „Ostblockflüchtlingen“ kamen immer mehr Flüchtlinge aus anderen, ferneren Ländern. Diverse Fluchtbewegungen aus Afrika gelangten langsam aber beständig nach Europa und damit Österreich.

          Mit dem Zusammenbruch des Sowjetsystems und dem Fall der Mauer änderte sich die Lage für Österreich gravierend. Aus der randständigen Zwischenstation wurde ein Staat, dessen Außengrenzen plötzlich mit erheblichen Flüchtlings-bewegungen konfrontiert waren. 1990/91 stieg der Zuzug von rumänischen Flüchtlingen an, es folgten die Flüchtlingsbewegungen, die im Zuge der Kriege des zerfallenden Jugoslawien entstanden (Kroatien, Bosnien, Serbien, Kosovo). In den 2000er Jahren kamen quantitativ relevante Fluchtbewegungen aus Tschetschenien, Afghanistan, Irak und Pakistan hinzu.[10]

          Das zufällig und improvisiert entstandene Versorgungssystem für AsylwerberInnen blieb bis heute in seiner Grundstruktur erhalten: Aufnahme und Registrierung in Traiskirchen[11] mit zwischenzeitlicher Unterbringung, anschließende Verschickung in eine Flüchtlingspension bis zur rechtsgültigen Entscheidung über den Asylantrag. Im Gegensatz jedoch zu den kurzzeitigen Aufenthalten der ersten Flüchtlingsbewegungen standen AsylwerberInnen oft jahrelang im Verfahren und mussten in einer Warteposition verharren bis der Bescheid erfolgte.

          Mit den flutartigen Gesetzesnovellen der 1990er Jahre wurde auch der Druck auf die Regierung größer, die Versorgung von mittellosen AsylwerberInnen durch eine gesetzliche Grundlage zu regeln. 1992 wurde die Bundesbetreuungs-verordnung[12] verabschiedet. Damit war der rechtlose Zustand zwar behoben, jedoch wurden die bis dato bestehenden Strukturen und Regeln einfach ins Gesetz übernommen. Die Unterbringung in Gasthöfen erfolgte weiterhin nur auf Grundlage eines privatwirtschaftlichen Vertrags zwischen dem Innenministerium und den QuartiergeberInnen (GastwirtInnen, Hilfsorganisationen, u.a.)und entzog und entzieht sich bis heute einer demokratischen Kontrolle (vgl. Rosenberger 210, S. 272 ff). Mit dem Grundversorgungsgesetz – GVG 2005 wurde „eine einheitliche Grundversorgung für hilfs- und schutzbedürftige Fremde geschaffen und ein jahre-langer Kompetenzstreit zwischen Bund und Ländern überwunden. Die Unterbringung, Versorgung und Betreuung der Zielgruppe erfolgt nach dem Verhältnis der Wohnbevölkerung in den Bundesländern“[13]. Bestimmte grundsätzliche Probleme, die seit vielen Jahren kritisiert und immer wieder publik werden, sind damit jedoch nicht von Tisch; etwa die mangelnde Kontrolle der Unterkünfte oder die Unterschiedlichkeit von Qualität und Leistung in der Betreuung in den einzelnen Bundesländern.

          Innerhalb von Österreich waren die meisten AsylwerberInnen in der Vergangenheit in den östlichen Bundesländern untergebracht (Oberösterreich, Niederösterreich, Burgenland und Steiermark). Und selbst innerhalb der Bundesländer gab und gibt es zum Teil immer noch ein erhebliches Ungleichgewicht. So waren über viele Jahre die meisten Unterbringungen in der Steiermark in den nordöstlichen, östlichen und südöstlichen Gebieten (insbesondere in den Regionen Mürzzuschlag/Semmering-Wechselgebiet, Mürzfurche, Hartberg, Gleisdorf, Feldbach und Fürstenfeld) angesiedelt. Die westlichen Bundesländer nahmen insgesamt deutlich weniger AsylwerberInnen auf, was auch mit der Taggeldvereinbarung[14] zu tun hat, die für strukturschwache Regionen einen relevanten Wirtschaftsfaktor darstellt. Für ökonomisch besser gestellte Gegenden bzw. Tourismusregionen (in denen unter anderem auch genügend Kapazitäten für Unterbringung zur Verfügung stehen würden) ist die Regelung ökonomisch jedoch wenig lukrativ. Dies ist ein recht banaler, aber kaum diskutierter Grund dafür, warum Konzentrationen von AsylwerberInnen in kleinen, abgelegenen Gemeinden und Dörfern zustande kamen, wie dies etwa im östlichen Teil der Steiermark der Fall war. Mit der Neuordnung 2005 verringerte sich dieses Ungleichgewicht, wie man aber an den regelmäßig auftauchenden Debatten über die AsylwerberInnenunterbringung[15] erkennen kann, ist eine Verteilungsgerechtigkeit nur langsam herzustellen.

          Mit den Umwälzungen Anfang der 1990er und den Jugoslawienkriegen, die zur Aufnahme von ca. 115.000 Flüchtlinge aus Kroatien, Bosnien Herzegowina und später Kosovo[16] in Österreich führten, wurden weitere Flüchtlingsquartiere eröffnet, so etwa in der Süd-, Südost- und Südweststeiermark.

          Eine ausführliche Analyse des Asylsystems kann hier nicht erfolgen, ebenso wenig eine nähere Beleuchtung des Versorgungssystems. Hier sei auf das Buch von Sieglinde Rosenberger[17] sowie die Studie von Langthaler/Trauner[18] verwiesen.

 

Raab- Olah Abkommen, Startschuß für die neue Arbeitsmigration

 

Der zweite Meilenstein in der Migrationsgeschichte Österreichs ist das sogenannte Raab-Olah Abkommen[19]. Am 17. Jänner 1962 – also vor mittlerweile 51 Jahren – „…vereinbarten die Bundeskammer der gewerblichen Wirtschaft und der Österreichische Gewerkschaftsbund (ÖGB), Kontingente für die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte zu schaffen.“[20] Ab 1962 schlossen die Sozialpartner mit vier Ländern Anwerbeabkommen ab. Spanien und Griechenland waren 1962 die ersten, es folgten 1964 die Türkei und 1966 Jugoslawien. In der Folge entstand eine, später als „Gastarbeiterbewegung“ bezeichnete, wirtschaftlich motivierte Zuwan-derung nach Österreich, die auf dem sogenannten Rotationsprinzip fußte. Die Zugewanderten sollten zeitlich befristet in Österreich arbeiten, nach einiger Zeit jedoch das Land wieder verlassen, auf keinen Fall jedoch ihre Familien nachholen und sich dauerhaft ansiedeln[21]. „Dass dieses Konzept gescheitert ist, ja scheitern musste, braucht nicht betont zu werden, denn auch eine formal zeitlich befristete zugelassenen Arbeitskraft lebt im Land und wird automatisch nach einer bestimmten Zeit Teil der Gesellschaft.“[22]

          Mit dem Inkrafttreten des Ausländerbeschäftigungesetzes 1975 (AuslbG) wurde die Zuwanderung von ausländischen Arbeitskräften zwar rechtlich saniert – bis dahin gab es ja nur eine sozialpartnerschaftliche Übereinkunft – die grundsätzliche politische Positionierung blieb im Wesentlichen jedoch gleich. Obwohl aus den GastarbeiterInnen längst dauerhaft, mit Familien und Kindern, lebende ZuwandererInnen geworden waren. „Ab Mitte der 1970er Jahre traten in den verschiedenen Einrichtungen, wie Kindergarten, Schule, Wohnsiedlungen, Gesundheitseinrichtungen u.v.m. MigrantInnen erstmals sichtbar in Erscheinung. Die Kinder kamen in den Kindergarten, wurden eingeschult, MigrantInnen nutzten die Gesundheitseinrichtungen.“[23]

 

Die in dieser Zeit spärlichen öffentlichen Debatten hatten einen klaren Fokus. „Auffällig ist, dass in den wissenschaftlichen, aber auch sonstigen medialen Diskursen `Gastarbeiter´  fast ausschließlich in Zusammenhang mit `Problemen´ thematisiert wurden. Stets ging es um die `Problematik der Gastarbeiter´, um `Probleme von Arbeitsmigranten´, um `Probleme der Beschäftigung von auslän-dischen Arbeitskräften´, um `Probleme der Integration´ etc.“[24]

Ab den Jahren 1989/90 „explodierte“ der öffentliche Diskurs zum Thema „Ausländer“. Die lang unterbliebene Debatte fand in heftigen öffentlichen Auseinandersetzungen ihr Ventil[25]. Der Aufstieg der Haider FPÖ, die das Thema hegemonalisierte, gepaart mit geschürten Ängsten durch Boulevardmedien vor Massenzuwanderung („Asylantenflut“) und damit vermeintlich einhergehender Kriminalität, führten dazu, dass auch die Bundesregierung zu einem Dauerlauf in Fremden-, Niederlassungs- und Asylgesetzesnovellen ansetzte, der bis heute anhält.[26] Die Nachfolgegegenerationen der GastarbeiterInnen, gerieten dabei zwar vordergründig aus dem Blickfeld, in der hochgeschaukelten, stark von Populismus geprägten Diskussion wurden jedoch die berühmten „Äpfel mit Birnen verglichen“  und je nach Gutdünken und Interessen Asyl mit Arbeitsmigration und legale mit illegaler Zuwanderung vermischt. Der Beitritt Österreichs zur Europäischen Union/EU (1995) brachte erneut relevante und umfangreiche Veränderungen mit sich. Die Dynamisierung des Arbeitsmarktes, die folgende Osterweiterung der EU und die Vielzahl an neuen EU-Regelungen beeinflussten Österreichs Gesetze, veränderte aber vor allem den Arbeitsmarkt und den Bedarf und somit den Zuzug an Arbeitskräften. Das  Ausländerbeschäftigungsgesetz blieb zwar bis heute in seiner Grundkonzeption von 1975 gültig, doch betrifft es mittlerweile nur mehr einen Bruchteil der MigrantInnen. Große Gruppen der ausländischen StaatsbürgerInnen in Österreich sind mittlerweile EU-BürgerInnen. Ein deutliches Zeichen der Veränderung ist auch, dass inzwischen deutsche StaatsbürgerInnen die größte Gruppe der ArbeitsmigrantInnen[27] in Österreich stellen. „Trotz restriktiver Zugangs-politik nach dem AuslbG zeigt sich deutlich, dass die Zahl der ausländischen Beschäftigten angestiegen ist und dass sich das Verhältnis zwischen steuerbarem und nicht steuerbarem Zugang zunehmend von den bewilligungspflichtigen Beschäftigten hin zu den ausländischen Beschäftigten verschiebt, die freien Zugang zum Arbeitsmarkt haben.“[28] Ingrid Nowotny, Mitarbeiterin des Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz (BMASK) und langjährige Kennerin des Ausländerbeschäftigungsbereiches bringt damit das Dilemma der Arbeitsmarkt-bürokratie auf den Punkt. Einerseits soll ein kontrollierter Zugang von MigrantInnen zum Arbeitsmarkt gewährleistet werden, andererseits steigt die Zahl jener, die mehr oder minder freien Zugang zum österreichischen Arbeitsmarkt besitzen.

Das AuslbG kann also nur mehr einen kleinen Teil der Ausländerbeschäftigung kontrollieren. So lag die festgelegte Höchstzahl an ausländischen Arbeitskräften in Österreich – gemeint sind hier Drittstaatsangehörige – für das Jahr 2012[29] bei 256.432 Personen, die Gesamtbeschäftigtenzahl der ausländischen Arbeitskräfte lag jedoch 2012 bei 527.062.[30] Das zeigt, dass bereits weniger als die Hälfte des ausländischen Arbeitskräftepotenzials der Kontrolle durch das Ausländerbeschäftigungsgesetz unterliegt, Tendenz weiter sinkend.

 

Die gesetzlichen Rahmenbedingungen

 

Wie schon erwähnt, stieg die Reglementierung des Themas Migration ab Anfang 1990 sprunghaft an. Das Asylgesetz und das Fremdenpolizeigesetz wurden vielfach novelliert und zum Teil völlig neu konzipiert. Das Asylgesetz (AsylG) beispielsweise wurde 1991, 1997 und 2003 grundsätzlich reformiert. Danach erfolgte noch eine Novelle im Rahmen des neuen Fremdenrechtspakets (2005) sowie weitere Neuregelungen 2007, 2009 und 2011.

          Ähnliches gilt für den Bereich der Zuwanderungsregelungen. Das Nieder-lassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG) wurde im Jahre 1997 völlig neu beschlossen. Dabei wurden zum ersten Mal aufenthaltsverfestigende Maßnahmen gesetzt sowie eine Harmonisierung von Aufenthaltsrecht und Arbeitsmarktzugang und eine Neuregelung des Familiennachzugs vorgenommen. „In der bisherigen Logik des „GastarbeiterInnenmythos“ und des Rotationsprinzips stellte dies eine mentale Kehrtwende und Abkehr vom bisherigen Selbstverständnis dar.“[31]  

Ein zentrales Gesetzeswerk in diesem thematischen Zusammenhang ist das Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslbG 1975). Auch dieses wurde mehrmals novelliert, etwa 1990, als eine 10%-Quote (10%-ige Obergrenze an ausländischen Beschäftigten in Bezug auf die Gesamtbeschäftigtenzahl) eingeführt wurde. Weitere Änderungen im Bereich des AuslbG erfolgten 1997 und 2005, jedoch blieb die  Grundstruktur des Gesetzes erhalten.

Zuständig für das AuslbG ist nicht – wie für nahezu alle anderen Gesetzen im Bereich des Fremdenrechts – das Bundesministerium für Inneres (BMI), sondern das BMASK (Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz). Kern des AuslbG ist nach wie vor – wie in der Urkonzeption des Gesetzes –eine dreistufige Integration in den Arbeitsmarkt. Dafür gibt es zuerst die Beschäftigungsbewilligung (BB), die der/die ArbeitgeberIn beantragen muss, der/die eine/n AusländerIn beschäftigen will. „Das AuslbG verfolgte in der ersten, 1975 erlassenen Fassung noch strikt das Prinzip, dass die Bewilligung nur dem Arbeitgeber erteilt wird und ihm die Funktion als `Herr des Verfahrens´ zukommt.“[32]. Der Antrag auf eine solche Bewilligung bezieht sich dabei immer auf eine spezifische Arbeitsstelle in einer ganz bestimmten Firma zu konkreten Entlohnungsbedingungen und ist nur für diese gültig.

Eine BB kann jedoch nur erteilt werden, wenn es die Arbeitsmarktlage erlaubt und der/die einzustellende AusländerIn die entsprechenden aufenthaltsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt. Dazu zählen beispielsweise ein Aufenthaltsrecht nach dem NAG 2005 oder nach dem Fremdenpolizeigesetz 2005 oder – und das ist für unser Thema bedeutsam – wenn er/sie „seit drei Monaten zum Asylverfahren zugelassen ist und über einen faktischen Abschiebeschutz oder ein Aufenthaltsrecht gemäß den §§ 12 oder 13 AsylG 2005 verfügt“.[33] Damit ist ausdrücklich im Gesetz festgehalten, dass AsylwerberInnen grundsätzlich der Zugang zum Arbeitsmarkt möglich ist.

Warum dieser Zugang zum Arbeitsmarkt in der Praxis jedoch unmöglich ist, ist auf den sogenannte Bartenstein Erlass[34] zurück zu führen, der seit 2004 den Zugang zum Arbeitsmarkt für AsylwerberInnen untersagt. Ausgenommen sind Nischen, wie die kurzzeitige Saisonniersarbeit und die gemeinnützigen Hilfstätigkeiten in Gemeinden. Nicht betroffen von den Regelungen des AuslbGs sind Flüchtlinge, die im Sinne des Asylgesetzes anerkannt wurden. Sie können sich am Arbeitsmarkt frei bewegen.

 

Steiermarks Besonderheiten und die stille Reserve

 

Kommen wir nun zur genaueren Analyse der Bedeutung von AsylwerberInnen und De-Facto Flüchtlingen für den steirischen Arbeitsmarkt. Dabei gilt es ein paar grundsätzliche Voraussetzungen und Auffälligkeiten in der Steiermark zu erörtern. Die Steiermark erlebte eine relevante Zuwanderung erst ab den späten 1980er Jahren. August Gächter zeigt in einer Analyse der Mikrozensusdaten[35] für die Steiermark, dass in der untersuchten Zeitperiode (2007 – 2012) in der Steiermark nur etwa 3.800 Personen im erwerbsfähigen Alter[36] lebten, die zwischen 1956 und 1984 zugezogen waren. Dagegen sind zwischen 1985 und 1997 etwa 25.700 Personen und seit 1998 rund 40.000 Personen zugezogen. Weitere 19.300 der Zugezogenen waren unter 15 Jahre und daher noch schulpflichtig. Schließlich kommen noch etwa 50.000 Personen hinzu, die selbst in Österreich geboren, deren Eltern jedoch im Ausland geboren sind, also als Angehörige der sogenannten 2. Generation[37] bezeichnet werden.

Die steirische Migrationsbewegung ist also eine relativ „junge Bewegung“. Die älteren Wurzeln der  sogenannten GastarbeiterInnenbewegung aus den 1960er und 1970er sowie die diversen Flüchtlingsbewegungen (1956, 1968, 1981) finden statistisch nur mehr geringen Nachhall. Die Arbeitsmigration in den 1960-1980ern lag in der Steiermark – wenige Regionen ausgenommen – erheblich unter dem österreichischen Durchschnitt. Dies ist auch der Grund, warum MigrantInnen aus Serbien und der Türkei, ansonsten die relevantesten MigrantInnengruppen in Österreich, in der Steiermark eine geringere Rolle als im übrigen Österreich spielen.

Insgesamt weist die Mikrozensuserhebung 144.000 Personen im erwerbsfähigen Alter aus, deren Eltern im Ausland geboren sind, davon sind 70.000 weiblich und 74.000 männlich. Die Mehrheit der elterlichen Geburtsländer – nämlich 85.700 – sind EU- und EFTA Staaten.

Im Vergleich zu den anderen Bundesländern befindet sich die Steiermark traditionell am unteren Ende der Skala der Ausländerbeschäftigung mit aktuell 10,1%. Kärnten mit 10,8% und Oberösterreich mit 11,5% weisen eine ähnliche Größenordnung auf. Spitzenreiter bei der Ausländerbeschäftigung sind seit Jahrzehnten Wien und Vorarlberg mit Anteilen von 21,8% und 20,7%[38].

 

Die rumänische Migration in die Steiermark

 

Aufgrund des verspäteten Einwanderungsbeginns – Ende 1980er/Anfang 1990er – spielen die neuen EU-Mitgliedsländer für die Steiermark eine wesentliche Rolle. Unter ihnen sticht vor allem Rumänien hervor. Die rumänische Flüchtlingsbewegung um 1990 war die erste größere, in der Steiermark wahrgenommene Flüchtlings-bewegung, die sich auch in den AsylwerberInnenzahlen der damaligen Zeit nieder-schlug. Vor allem die Pensionen in den nord-oststeirischen Regionen hatten umfangreiche Kontingente von rumänischen AsylwerberInnen aufgenommen.

Viele – vor allem, jene, die früh gekommen waren (1987-1990) – wurden noch als Flüchtlinge im Sinne der GFK anerkannt. Die Anerkennungsrate sank jedoch später rasch, je stärker die Antragstellungen stiegen.

Der Arbeitsmarkt – im Vergleich zu späteren Perioden –  war  offen[39] und viele der in steirischen Pensionen untergebrachten AsylwerberInnen fanden in den folgenden Monaten und Jahren Zugang zum Arbeitsmarkt. So wurden im Jahre 1993 801 Beschäftigungsbewilligungen für rumänische Personen ausgestellt. Ein Indiz für die rasche Integration der AsylwerberInnen findet sich auch in der Arbeitslosen-statistik. Im Jahr 1990 wies diese noch eine vergleichsweise erhöhte Zahl an rumänischen Staatsangehörige aus (604/1990), verringerte sich diese im folgenden Jahr (418/1991) und sank in den darauf folgenden Jahren kontinuierlich ab (meist nicht mehr als 200 bis 300 Personen)[40]. Die Integration der rumänischen AsylwerberInnen in den Arbeitsmarkt klappte also weitgehend.

Innerhalb einer relativ kurzen Zeitspanne zwischen 1990 – 2012 haben sich freilich die Rahmenbedingungen und die österreichische Gesetzeslage für rumänische ZuwandererInnen völlig geändert. Waren diese anfangs noch AsylwerberInnen, die rasch als Flüchtlinge anerkannt wurden, so verschärften sich die Bedingungen nach und nach in den 1990ern. Asylanträge wurden – auch mit der einsetzenden scharfen politischen Kampagne gegen AsylwerberInnen – immer seltener positiv beurteilt, die Zugangskriterien nach und nach verschärft. Die Visumspflicht wurden eingeführt und der Zuzug erschwert. Mittlerweile ist Rumänien jedoch Mitglied der EU, die Reisefreiheit für rumänische StaatsbürgerInnen und ein erleichterter Zugang zum Arbeitsmarkt sind gegeben.

Zahlreich sind hingegen auch die Erfolgsgeschichten von ehemaligen rumänischen AsylwerberInnen, die nicht nur die Integration schafften, sondern auch  den legalen Zugang zum Arbeitsmarkt nützten, später als UnternehmerInnen reüssieren konnten und in der Steiermark kleine bis mittlere Betrieb aufbauten.

 

Die bosnischen De Facto Flüchtlinge

 

Ein zweites, quantitativ großes Segment von Flüchtlingen, stellte die Fluchtbewegung aus dem ehemaligen Jugoslawien dar, die kurz nach der rumänischen einsetzte. Als der Zerfall Jugoslawiens[41] begann, wurde bereits 1991 die De-Facto Aktion für kroatische Flüchtlinge geschaffen und 1992 auf bosnische Flüchtlinge ausgeweitet.

Gesicherte Zahlen über das genaue Ausmaß dieser De-Facto Aktionen fehlen weitgehend, da es zu einigen verwirrenden Zuständen kam, die auch der dramatischen Situation geschuldet waren, die durch den so nahen Krieg erzeugt wurde. UNHCR[42] spricht von insgesamt ca. 115.000 Personen[43], die als Kriegsflüchtlinge nach Österreich kamen. Nicht wenige dockten bei ihren Verwandten und FreundInnen in Österreich an, die ja bereits seit der GastarbeiterInnenbewegung in Österreich waren und fanden bei ihnen vorläufigen Unterschlupf. Ab 1992 fand eine koordinierte Bund-Länderaktion statt, in der nicht nur die Kosten der Versorgung für die Flüchtlinge geteilt wurden (im Verhältnis 2:1) sondern auch die Länder erstmals direkt in die Flüchtlingsversorgung und -betreuung involviert wurden.

Erst ab diesem Zeitpunkt besaß das Land Steiermark auch eine gesetzliche Zuständigkeit und baute in Folge ein Flüchtlingsreferat auf. Durch die De-Facto Aktion stellten tausende kroatische, bosnische und serbische Flüchtlinge formal keinen Asylantrag, lebten entweder bei Verwandten, die durch die Bund-Länder-vereinbarung Unterstützung dafür erhielten oder wurden in Unterkünften versorgt.

Die De-Facto Aktion für bosnische Kriegsflüchtlinge endete endgültig im August 1998. Zum Höchstand der De-Facto Aktion 1993 befanden sich insgesamt 45.000 Personen in Betreuung. Es wird davon ausgegangen, dass etwa 60.000 Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien, insb. BosnierInnen, eine neuen Heimat in Österreich gefunden und sich in den Arbeitsmarkt integrierten. Siegfried Nagl (ÖVP), Bürgermeister der Stadt Graz erwähnte in einer Debatte im Grazer Gemeinderat, dass zwischen 1992-1995 ca. 15.000 bosnische Flüchtlinge in der Steiermark aufgenommen wurden.[44]

Die beiden Beispiele verdeutlichen, dass der Ausschluss von AsylwerberInnen aus dem Arbeitsmarkt weder menschenrechtlich, noch humanitär rechtens ist, vor allem wenn AsylwerberInnen länger als sechs Monate im Asylverfahren sind, noch dass dies für den regulären Arbeitsmarkt nützlich erscheint. Denn es ist ein offenes Geheimnis, dass viele der jungen, arbeitsfähigen AsylwerberInnen auf dem lokalen, meist illegalen Schwarzmarkt landen, sei es in der Gastronomie, in der Landwirtschaft/Erntehilfe oder am Bau. Auch auf die Problematik, dass für Frauen vor allem „das Dienstleistungsgewerbe“ offen steht, und die nahezu einzig legale Arbeitsform die Prostituion ist, sei hier verwiesen. Andere mildere, aber ebenso illegale Formen der Beschäftigung für Frauen stellen oft Jobs in privaten Haushalten dar. Zahlreiche NGOs und Selbstorganisationen[45] kritisieren diesen gesetzlich begründeten Zustand seit Jahren.

Für den Arbeitsmarkt ist die Asylbewegung jedenfalls ebenso relevant, wie der mittlerweile freie und fließende Austausch innerhalb der EU. Gudrun Biffl wies auf diesen Umstand bereits im Jahre 2004 hin. „Der Anstieg der AusländerInnen-beschäftigung war nur zu einem verhältnismäßig geringen Prozentsatz die Folge einer gezielten Anwerbung von Arbeitskräften aus dem Ausland. Der Großteil resul-tierte aus der Aufnahme von Flüchtlingen, der Integration von Familienangehörigen, die im Rahmen der Familienzusammenführung nach Österreich kamen, und der Zuwanderung von StaatsbürgerInnen aus dem EWR/EU Raum sowie aus den mittel- und osteuropäischen Staaten“.[46]

In den 2000er Jahren galt ähnliches für junge – meist männliche – Asylwer-berInnen  aus Pakistan und Afghanistan, die den Weg über den vorläufigen (zeitwei-ligen) Schutz[47] in den Arbeitsmarkt schafften. Auch die tschetschenische Flüchtlings-bewegung sei hier erwähnt. Diese hatte allerdings – zumindest  für einige Jahre – einen Sonderstatus, da sie eine der wenigen Flüchtlingsbewegungen war, deren Betroffene über mehrere Jahre hinweg eine hohe und rasche Anerkennungsquote als Flüchtlinge aufwiesen und damit keiner Regulierung unterworfen waren.

Es ist also kein Zufall, dass ein gewisser Anteil an AsylwerberInnen immer wieder den Weg in den Arbeitsmarkt schaffte und dieses Potenzial offensichtlich für den Arbeitsmarkt notwendig war und ist und mühelos verkraftet wird. Gächter wies im Rahmen einer Tagung des Vereins Ikemba auf diese Auffälligkeiten hin. „Der Zuzug von Nicht-EU-Staatsangehörigen ist seit 2006 so auffällig stabil, dass man schon fast an eine informelle Quotierung durch das Innenministerium glauben könnte, nämlich 2010 knapp unter 40.000 und 2011 auch nur 43.000. Davon sind rund 90% in erwerbsfähigem Alter und über 50% sind zwischen 20 und 35 Jahre alt. Je nach Jahr stellten 12.000 bis 16.000 der etwa 40.000 Asylanträge.“[48]Und noch auf ein Faktum sei in diesem Zusammenhang hingewiesen. Gerade die Asyl- und Fluchtbewegung aus den afrikanischen und asiatischen Krisenstaaten nach Europa ist eine Bewegung der jungen Männer und daher absolut nicht repräsentativ für die Gesamt-flüchtlingspopulation auf der Welt. Diese setzt sich zu  etwa 51 % aus Männern und zu 49% aus Frauen zusammen und 46% aller Flüchtlinge weltweit sind Kinder und Jugendliche unter 18 Jahre. Fast wäre man versucht zu sagen, Europa und damit auch Österreich rekrutiert auch unter den Flüchtlingen Arbeitskräfte und zwar sowohl für den legalen als auch für den informellen und prekären Arbeitsmarkt.[49]  

 Zusammenfassung und Ausblick

Die strikte Trennung zwischen „Arbeitsmigration“ und „Fluchtbewegungen“, wie sie von Politik und Administration gefordert und postuliert wird, stellt sich in der Realität als Farce dar. Die Gesamtmigrationsbewegung nach Österreich und insbesondere auch in die Steiermark ist heterogen und vielfältig und besteht nicht nur aus den „guten Flüchtlingen“, den „verdächtigen AsylwerberInnen“ und den „nützlichen ArbeitsmigrantInnen“. Die komplizierten, auf Restriktionen abstellenden österreich-ischen Gesetze führen zu einem heillosen Wirrwarr und zu Undurchsichtigkeit. Die Durchlässigkeit zwischen den Regimen (Asyl – Arbeitsmarkt – Aufenthalt) war immer schon gegeben, da auch die Sinnhaftigkeit und Notwendigkeit – in gut geübter öster-reichischer Praxis abseits der tatsächlichen Gesetzesvorschriften – erkannt wurde. AsylwerberInnen sind ein relevantes Arbeitskräftepotenzial, das auch erhebliche Ressourcen für den Arbeitsmarkt mitbringt.[50] Die österreichische Migrations-gesetzgebung ist von Abwehr, Einschränkungen und Ausschlüssen gekennzeichnet. Dies führt gerade in der Beschäftigungspolitik zur illegalen Schattenwirtschaft, die den Verdrängungswettbewerb, das Lohndumping und das Nichtabführen von Steuern und Versicherungen begünstigt und dem damit dem Wohlfahrtsstaat und der sozialen Lage in Österreich schadet.

Eine Migrationspolitik der Zukunft müsste sich vorrangig der Mythen entledigen, die in Österreich so gerne gepflegt werden, um sich von Ideologie und Rückwärts-gewandtheit befreien zu können. Dies würde bedeuten, dass man Gesetze schafft, die den gesellschaftlichen Zusammenhang stärken und auch MigrantInnen vor Lohndumping, Ausbeutung und zunehmend prekären Arbeitsbedingungen schützten und sie nicht zum Spielball der freien Kräfte machten, indem man sie diskriminiert und gesetzlich ausschließt.

3. Literaturverzeichnis:

Werner T. Bauer, Zuwanderung nach Österreich. Wien, 2008, 21 Seiten

Katharina Baumschlager, NGOs im österreichischen Asylwesen. Diplomarbeit Universität Wien 2011, 149 Seiten

Heinz Fassmann, Irene Stacher (Hg.), 1. Österreichischer Migrations- und Integrationsbericht. Wien  2006, 472 Seiten.

Heinz Fassmann (Hg.), 2. Österreichischer Migrations- und Integrationsbericht. Wien 2006, 472 Seiten.

August Gächter, Daten und Fakten zur Einwanderung und Integration. Wien 2001, 25 Seiten.

August Gächter, Migration in Österreich seit 1945. Wien 2008, 18 Seiten.

Wolfgang Gulis, Migrationsdiskurs in Österreich. Analyse der Entstehung des Migrationsdiskurses in der Zweiten Republik mithilfe eines Phasenmodells, Master Arbeit, Donau Uni Krems 2012, 112 Seiten

Barbara Herzog-Punzenberger. Die „2. Generation“ an zweiter Stelle. Soziale Mobilität und enhnische Segmentation in Österreich, Wien 2003, 52 Seiten.

Ikemba (Hg.), „Fit für Vielfalt?“ Tagungsdokumentation anläßlich des 5-jährigen Bestehens des Vereins Ikemba, Graz 2012, 81 Seiten.

Michael John, Albert Lichtblau, Schmelztiegel Wien Einst und jetzt. Zur Geschichte und Gegenwart von Zuwanderung und Minderheiten, Wien, 1993;

Herbert Langthaler/Helene Trauner, Politische Partizipation und Repräsentanz von Flüchtlingen und AsylwerberInnen in der EU. Forschungsbericht im Rahmen des Programmes New Orientiations for Democracy  in Europe >node<. Wien 2009, 203 Seiten

Peter Payer, „Gehen Sie an die Arbeit“. Zur Geschichte der „Gastarbeiter in Wien 1964 – 1989, 40 Jahre Arbeitsmigration, Wien 2004

Thomas Prader (Hg.), Moderne Sklaven, Wien 1992, 160 Seiten

Sieglinde Rosenberger, Asylpolitik in Österreich. Unterbringung im Fokus. Wien 2010, 304 Seiten.

Clemens Ruthner, Kulturelle Imagines und innere Kolonialisierung. Ethnisch kodierte Selbst- und Fremdbilder der k.u k. Monrachie  – eine Projektskizze, in: Moritz Csáky/ Klaus Zeyringer, Inszenierung des kulturellen Gedächtnisses. Eigenbilder, Fremdbilder. Innsbruck u.a., 2002, S. 30 -53

UNHCR (Hg.), A Year of crises. Global Trends. Geneva, 2012, 25 Seiten.

---