Spiel mit dem Leben Anderer, Teil 1, Kapitel 5

Zäsur – Beitritt zur EU

Im vorigen Kapitel 4 der Serie wurde der Beitritt zur EU/EG bereits kurz angeschnitten und als einer der herausragendesten Momente nach 1955 identifiziert. Die tatsächlichen Auswirkungen wurden Jahre später bemerkbar, insbesondere in der Asyl und Migrationspolitik. Im folgenden werden wir etwas näher auf die EU- Asyl und Migrationsarchitektur eingehen.

Eine der ersten Austauschplattformen auf, damals noch auf westeuropäischer, Ebene, war die Trevi[1] Kooperation, die sich bereits seit 1975 mit dem Themen des Terrorismus, des Radikalismus, des Extremismus und der internationalen Gewalt beschäftigte und Vorreiter für alle weiteren sicherheitspolitischen und polizeilichen Kooperationen im EU-Raum und später darüber hinaus waren. Hier zeichnete sich ein Narrativ ab, das verstärkt von rechtspopulistischer und -extremer Seite aufgenommen wurde. Asyl und Migration wurde als Sicherheitsproblem dargestellt und in Verbindung mit internationaler Kriminalität und Terrorismus diskutiert. Da Österreich noch kein Mitglied der damaligen EWG/EG[2] war, fiel der Regierung die Rolle des Beobachters und stillen Teilnehmers bei den Treffen zu.

Der zweite – für die Asyl- und Migrationspolitik der späteren EU – relevante Strang waren und sind die Schengener Abkommen[3]; ein zentrales Element der Europäischen Unionsidee. Da war Österreich anfangs ebenfalls nur Beobachter von Außen. Durch den Maastricht Vertrag (1993), sowie den Amsterdamer und Lissaboner Verträgen[4], die Österreich dann bereits mitunterzeichnete, erhielten die EU Vorgaben einen institutionellen, gesetzlichen Rahmen, waren und sind für Österreich bindend.

In diesen Jahren – nach dem Fall der Mauer und der Transformation der mittel- und osteuropäischen Staaten – war Asyl- und Migration eines der beherrschenden Themen in EG-Europa; in vielen Ländern wurden die Asyl- und Zuwanderungsfrage zu einem bestimmenden Thema der jeweiligen Innenpolitik. Es entwickelte sich bereits ein Europäisches Asyl- und Grenzregime und die eben die Schengen Doktrin: Die da lautete, Freizügigkeit innerhalb des „Schengen Raumes“ und damit Abbau der Grenzen innerhalb der EU. Damit verbunden war gleichzeitig eine verstärkte Abschottung nach Außen. Vielfach wurde dafür der Begriff der „Festung Europa“[5] gebraucht.

Durch den Beitritt zur EG (1995) hatte Österreich bis zur EU-Erweiterung 2004 eine EU-Außengrenze zu kontrollieren und tat dies ab 1992 mit einem Assistenzeinsatz des Österreichischen Bundesheeres[6]. Diese Maßnahme hatte natürlich wesentliche Auswirkungen auf die Asylzahlen in Österreich. Viele der Fluchtrouten führten über den Balkan und Ungarn, daher wurden viele Asylbegehren an der Grenze zurückgewiesen oder nicht aufgenommen.


Die Asylarchitektur der EU – GEAS

Grundsätzlich verständigten sich die Staaten der EG auf ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem (GEAS), das bereits seit 1999 in Arbeit war. 2005 und 2013 wurden zwei EU – Verfahrensrichtlinien beschlossen, die die legistischen Grundlagen im Gemeinschaftsrecht dafür darstellten. Das ist einerseits die Asylverfahrensrichtlinie 2005[7] und die überarbeitete Fassung aus dem Jahr 2013[8], sowie die Richtlinie über die Aufnahmebedingungen 2005[9]; die beide den Mindeststandard für die EU Staaten definierten.

Cecila Malström, damalige EU-Kommissarin für Inneres, schreibt in der Broschüre über das GEAS selbst von „den kleinsten gemeinsamen Nennern“ die darin formuliert wurden; also etwa in der Frage wie Asylanträge entgegen genommen werden, wie und wie lange das Asylverfahren selbst dauern sollte, wie mit Personen mit besonderem Schutzbedürfnis umzugehen sei. Die formulierten kleinsten gemeinsamen Nenner werden in der Asyl-Praxis jedoch weit gehend ignoriert und halten einer praktischen Prüfung in nahezu keinem Land der EU stand (siehe GEAS 2014, S. 4 ff).  

Andererseits wurde die Richtlinie „Über die Aufnahmebedingungen“ 2005[10] beschlossen und 2013[11] adaptiert. Auch hier verhält es sich gleich. Mindeststandards wurden erarbeitet, die in der reelen Unterbringungssituation in den jeweiligen Ländern zumeist unterboten werden.

Ein fundamentales Problem der Asylarchitektur der EU ist, dass die Staaten die Kompetenzen in Sachen Asyl und Migration nicht an die EU delegierten, also das Asyl- und Migrationsregime zentrales nationalstaatliches Interesse darstellt und daher die EU Kommission lediglich Empfehlungen und Vorschläge unterbreiten kann. Das hat man etwa in den Jahren 2015/16 hautnah mitverfolgen können, da gelang es der Kommission nicht, ein gemeinsames Verteilungssystem umzusetzen.

Ursprünglich hätten 360.000 Flüchtlinge aus Griechenland und Italien auf andere Länder verteilt werden sollen. Geeinigt hatte man sich in den Verhandlungen dann auf 160.000, die man bis zum Herbst 2017 verteilen wollte und für die eine Zusage von den Staaten vorlag. Einige EU-Staaten machten dabei grundsätzlich nicht mit. Geworden sind es dann 12.000[11]. Das waren knapp 7% der vereinbarten Zahl.

Eine wichtige Voraussetzung, damit das Europäische Asylsystem funktioniere – so die Argumentation – sei die Einführung eines Datensystems auf das alle Mitgliedsländer zugreifen und einspeisen könnten. Damit würde man Identitätsfeststellungen von asylantragstellenden Personen schneller und leichter harmonisieren und koordinieren können. Dieses wurde im Jahr 2000 unter dem Namen EURODAC[12], eine europäische Datenbank für Fingerabdrücke, beschlossen und danach sukzessive eingeführt. In die EURODAC Datenbank wird jede/r Asylantragsteller*in aufgenommen und gespeichert, der/die in einem Land der EU registriert bzw. Asyl stellt. EURODAC wäre die Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Dublin Systems, so die Argumentation. (Siehe auch GEAS, 2014)

Dublin


Ein drittes wichtiges und umstrittenes Standbein von GEAS nennt sich Dublin Verfahren.[13] 2003 wurde Dublin II, 2013 Dublin III eingeführt, mittlerweile gibt es ein Dublin IV – der neue Pakt zu Asyl und Migration.[14] Das Abkommen, das in Dublin im Jahre 1990 von zwölf Staaten unterzeichnet wurde, 1997 dann aber erst in Kraft trat und 1998 auch in Österreich rechtswirksam wurde, sieht – vereinfacht gesagt – vor, dass Asylwerber*innen dort ihr Asylverfahren zu durchlaufen haben, wo sie zum ersten Mal EU-Boden betreten. Der Grundgedanke dabei ist, dass in einem gemeinsamen EU-Raum zukünftig auch die Rechtsverfahren vereinheitlicht sind und daher es egal wäre, wo man Asyl beantrage, da die Normen und Bedingungen überall gleich seien. Das hat sich rückblickend bis heute nicht entwickelt, eine Harmonisierung fand nie wirklich statt und scheint in immer weitere Ferne zu rücken. Eher ist eine Nivellierung nach unten feststellbar. Selbst Länder, die bereits bessere Versorgungssysteme vorzuweisen hatten, orientieren sich mittlerweile an schlechtere Systeme.

Es bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den Ländern – zumal asylgesetzliche Regelungen von den Nationalstaaten selbst bestimmt werden – insbesondere in Behördenstruktur, Spruchpraxis, Rechtssicherheit, Aufnahme und Unterbringungssituation von Asylwerber*innen. Und sowohl seit 2004 und 2007 – den Beitrittsdaten einiger Staaten des ehemaligen „Ostblocks“, die bis dahin überhaupt kein staatliches Asylsystem besassen und daher erst im Aufbau begriffen waren – als auch in den südlichen Staaten, die durch die Finanzkrise[15] schwer gebeutelt wurden und dort rudimentär vorhandene staatliche Systeme zusammengebrochen sind, wie etwa in Griechenland; sind die Voraussetzungen, die Pate bei der Übereinkunft für Dublin gestanden, nie gegeben gewesen.

Das Dublin System entwickelte sich über die letzten Jahrzehnte zu einem eigenständigen Verfahren, das in den meisten Ländern dem eigentlichen Asylverfahren vorgelagert wurde; sprich zuerst wurde geprüft, ob Österreich überhaupt für die Verfahren zuständig ist, oder die Antragstellenden in ein anderes Land zurück gebracht werden müssen, um das Verfahren dort abzuwickeln. Mit Dublin sollte das häufig angeführte Argument – der doppelten Asylantragstellungen in der EU und der Anträge von verschiedenen Familienmitgliedern in verschiedenen Ländern – gestoppt werden und damit auch unnötige Härten vermieden werden. 

Die mittlerweile jahrelange Praxis der verschiedenen Dublin Verordnungen zeigt, dass genaue das Gegenteil der Fall ist und es zu äußerst langwierigen und zähen bürokratischen Verfahren gekommen ist, in dem, ohne dass inhaltlich substantiell über das Asylbegehren entschieden wurde, monatelange Wartezeiten anfielen, da die Staaten über jeden einzelnen Fall zu konferieren haben, sich manche Staaten auch gegen die Zurückschiebungen wehrten und langwierige Fristen und Wartezeiten anfielen. Dublin sieht auch vor, dass die Staaten freiwillig in das Asylverfahren einsteigen könnten; sprich Österreich könnte jederzeit in den jeweiligen Fall eintreten, ihn übernehmen und selbst in der Sache entscheiden, ohne auf eine Antwort des beteiligten Staates (z.B. Griechenland, Kroatien, Ungarn, Slowakei oder Italien) warten zu müssen (siehe auch Langthaler 2015, S. 14 ff) . Leider hat sich Österreich immer für den umständlicheren, teureren und langwierigeren Weg entschieden und die Dublin Verfahren durchjudiziert.

Das Dublin System führte in EU-Europa zu einer überbordenden logistischen Anstrengung und bei näherer Betrachtung könnte man sarkastischerweise von einer Subventionierung von Reiseunternehmen (Bus- und Fluglinien) reden (siehe auch Ghelli, 2015). Denn es ist ja nicht so, dass diese nur in eine Richtung geht, sondern ein heftiges „Hin und Hergeschicke“ quer durch die Länder zu verzeichnen ist. Österreich sendet zwar mehr Antragstellende zurück, erhielt aber, etwa in einem Verhältnis von 2 zu 3, Personen, die ihr Verfahren in Österreich abzuwickeln hatten (insb. etwa aus Deutschland), zurück[16].

[1] https://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/das-europalexikon/177310/trevi

[2] https://de.wikipedia.org/wiki/Europ%C3%A4ische_Wirtschaftsgemeinschaft

[3] https://de.wikipedia.org/wiki/Schengener_Abkommen

[4] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/section/185/die-geschichte-des-europaischen-aufbauwerks

[5] https://de.wikipedia.org/wiki/Festung_Europa

[6] https://de.wikipedia.org/wiki/Assistenzeinsatz_Grenzraum%C3%BCberwachung

[7] Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnor­men für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberken­nung der Flüchtlingseigenschaft

[8] Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberken­nung des internationalen Schutzes.  

[9] Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Min­destnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten.  

[10] Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen

[11] https://www.tagesanzeiger.ch/ausland/europa/nur-1-von-10-fluechtlinge-umverteilt-eu-stellt-ultimatum/story/12220499

[12] https://www.dsb.gv.at/europa-internationales/eurodac.html

[13] https://www.unhcr.org/dach/de/was-wir-tun/asyl-in-europa/dublin-verfahren

[14] https://www.proasyl.de/news/neues-vom-new-pact-kaum-aber-fakten-werden-trotzdem-geschaffen/

[15] https://www.bpb.de/nachschlagen/zahlen-und-fakten/globalisierung/52584/finanz-und-wirtschaftskrise

[16] https://www.asyl.at/files/92/01-koordinaten-2016-dubliniii-op.pdf

Schon vor 2015 wuchs die Kritik am Dublin System, wurde jedoch von den Verfechter*innen eines harten Asylregimes abgeschmettert. Die Einzelfallentscheidungen und Berichte über die Verfehlungen in den Ländern, in denen zurück geschoben worden ist, häuften sich. Immer wieder wurden Fälle bekannt, in denen von Dublin widrigen Unterbringungen und Behandlungen die Rede war, wie etwa den Fall der Afghanin Laila P., die nach Bulgarien zurückgeschoben werden hätte sollen, da sie dort früher schon in einem Lager untergebracht war.

Sie sprach gegenüber der Wochenzeitung „profil“ von einem Gefängnis, mit Ausgangsbeschränkung, Kontrolle und miserablen Zuständen[17]. Laila P. ´s Abschiebung nach Bulgarien wurde gerichtlich gestoppt, wie insgesamt die Dublin Praxis in vielen Ländern durch höchstrichterliche Entscheide einhalt geboten wurde. So sind etwa auch Zurückschiebungen nach Griechenland eingestellt worden.

Mit Sommer 2015 und den folgenden Monaten wurde das Dublin Abkommen zwischenzeitlich in den meisten Ländern der EU ausgesetzt. Denn sogar den ärgsten Hardlinern (u.a. der damaligen Innenministerin Mikl-Leitner[18]) war es nicht mehr möglich, Asylwerbende nach Griechenland, Italien, Bulgarien zurück zu führen; angesichts der Hundertausenden, die sich Richtung Mitteleuropa bewegten. Anstatt jedoch ein praktikableres System, bessere Rechtssysteme und einen solidarischeren Ausgleich in der Asylfrage zu schaffen, drängten die meisten europäischen Staaten so rasch als möglich darauf, das Dublin System wieder einzuführen (siehe Ehrich 2016).

Frontex

Ein weiteres wichtiges Puzzlestück der GEAS Asylstruktur ist die Europäische Agentur für Grenzschutz und Küstenwache – Frontex[19], abgeleitet von „frontieres exterieur“, die im Jahre 2005 eingerichtet wurde. Grenzschutz ist einer der zentralen Agendas der GEAS und steht bei nahezu jeder Debatte über Asyl und Migration in der EU an erster Stelle.

Die Hauptaufgaben von Frontex sind:

  • die Koordinierung der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten beim Grenzschutz, etwa
  • durch Zurverfügungstellung von Ausrüstungsgegenständen, technischen Gerätschaften, Schiffen, Fahrzeugen u.ä.
  • die Erstellung von nachrichtendienstlich orientieren Risikoanalysen,
  • die Entwicklung von einheitlichen Standards der Ausbildung sowie die Ausbildung von Grenzschutzeinheiten selbst,
  • die Unterstützung von Mitgliedsstaaten bei der Organisation von Rückführungsaktionen, d.h. Abschiebungen von Personen aus Drittstaaten.[20]

Der Sitz der Agentur ist in Warschau. Sie besitzt weiters noch ein Risiko Analyse Zentrum (RAC) in Helsinki. Sie ist jedoch keine Grenzschutzpolizeieinheit. Das Besondere an der Agentur ist auch ihre rechtliche Konstruktion. Sie ist eine Gemeinschaftsagentur mit eigener Rechtspersönlichkeit, die eine sekundärrechtliche Verwaltungseinrichtung und abgestuft unabhängig ist. Sie agiert durch einen Generalrat und einen Exekutivdirektor. Einer der Hauptkritikpunkte an dieser Konstruktion ist, das eine parlamentarische Kontrolle entfällt. Frontex hat lediglich den Auftrag einen jährlichen Bericht abzuliefern[21]. Dem Europäische Parlament, das den Haushaltsplan absegnen muss, fällt eine gewisse budgetäre Kontrolle zu (Siehe Tohidipur, S. 17).  

Seit Bestehen der Frontex Agentur könnte man sagen, dass das Geld für die Agentur abgeschafft wurde. Die jährlichen Steigerungsraten sind beträchtlich. Gab es im Anfangsjahr 2005 noch € 6 Mio. Euro Budget und waren 44 Personen bei Frontex angestellt, so stieg das Budget 2016 auf 254 Mio. und wurde 2021 auf € 543 Mio. aufgestockt. Die Mitarbeitendenzahl stieg mittlerweile auf 1.500, auf die Frontex zugreifen kann[22].

Ein großer Teil des Budgets geht aber auch in die Anschaffung von modernstem Gerät zur Flüchtlingsabwehr. Das umfasst modernste Technik wie etwa Nachtsichtgeräte, CO2 Meßgeräte, Drohnen und Radareinheiten geht über Schiffe und gepanzerte Fahrzeuge bis zu Hubschraubern und Flugzeuge.

Auch diesbezüglich wurde Frontex stattlich aufgerüstet. 2007 waren es bereits 115 Schiffe, 27 Hubschrauber, 21 Flugzeuge, 3 mobile Radareinheiten  und 23 Fahrzeuge. Mittlerweile expandierte Frontex weiter. Am 5. Februar 2021 veröffentlichte ein Recherche-Team aus sechs Forscher*innen, in Zusammenarbeit mit dem ZDF Magazin Royale, die sogenannten Frontex Files[23].

In diesen wird von einem Budget von über 11 Milliarden bis zum Jahr 2027 für Frontex gesprochen. Insbesondere wird in den Files der Nachweis erbracht, dass sich ranghohe Agentur Mitarbeiter*innen mit Vertreter*innen der Rüstungsindustrie regelmäßig getroffen haben, was Frontex bisher verneinte. Es wird davon ausgegangen, dass die Grenschützer bis 2027 eine „stehende Reserve von 10.000 Mann“ (sic!) zur Verfügung haben werden, die auch bewaffnet sind, was regelmäßig zu heftigen Diskussionen führte.

Wenngleich Frontex in ihren Jahresberichten nicht müde wird, von den Erfolgen des europäischen Grenzschutzes zu sprechen und ihre Leistungen hervorhebt, bleibt auf der anderen Seite ein schaler Beigeschmack im Zusammenhang mit dem EU Grenzschutz, der nach wie vor wesentlich von den nationalstaatlichen Entscheidungen der Länder geprägt wird; sei es in der Vergangenheit die Operationen vor den Kanarischen Inseln, zwischen Libyen, Tunesien und Italien, Malta, vor Griechenland und jüngstens an der Grenze zu Polen, um nur einige zu nennen.

Diese Operationen erhalten klingende Namen wie Poseidon, Hera oder Nautilus. In all den Operationen geht es jedoch nicht um die Sicherheit, die Rettung von Menschen oder um die Sicherstellung der Rechte der Geflüchteten, sondern hauptsächlich um die Abwehr von illegaler Migration, mit der auch flucht mit gemeint wird, sowie weiteren kriminellen Handlungen, die im Zusammenhang damit stehen (Drogenschmuggel, Menschen-, Kinderhandel)[24].

Insoferne ist die Bilanz der Grenzschutzaktionen seit Bestehen von Frontex erschreckend, wenngleich man dies nicht alleine der Agentur zuschieben darf, da haben die jeweilig beteiligten Länder ebenso einen großen Anteil. Der Internetblog „Fortress Europe“[25] wertete Presseberichte aus und ist zum Schluß gekommen, dass in der Zeit von 1988 bis 2013 19.144 Personen im Mittelmeer und im Atlantik bei dem Versuch nach Europa zu kommen, starben.

Die Dunkelziffer dazu ist bei weitem höher, finden doch viele gekenterte kleine Schifferboote keinen Eingang in offizielle Meldungen. Eine offizielle Statistik zu den Toten, die bei ihrer Reise den Tod finden, gibt es nicht. Auch gibt es keinerlei Zahlen, wie viele sich überhaupt aufmachen, um in die EU zu kommen. Frontex bietet lediglich ihre spezifische Sicht auf ihre Erfolgsbilanz – und diese ist von Kriminalitätsparametern geprägt.

Aus Frontex Jahresbericht 2020, Seite 23.

Trotz anhaltender und sich verschärfender Kritik an Frontex und deren Beteiligung an meschenrechtswidrigen Vorgängen an den Grenzen, hält die Europäische Union an dem System fest. Bereits 2007 kam ein von Anmesty International (AI), der Stiftung pro Asyl und dem Forum Menschenrechte in Auftrag gegebenes Gutachten des Europäischen Center for Constituitional and Human Rights (ECCHR) zum Schluß, dass die von der EU und Frontex konzipierte und umgesetzte Flüchtlingsabwehr die menschen- und flüchtlingsrechtlichen Verpflichtungen der EU-Staaten mißachtet (siehe auch Fischer-Lescano, Löhr 2007).

„Mitten auf dem Meer aufgegriffene Flüchtlinge haben – ebenso wie jene, die es bis in Küstennähe schaffen – nach geltendem Völkerrecht das Recht, einen Asylantrag zu stellen. Sie dürfen auch nicht abgeschoben werden, wenn ihnen möglicherweise Verfolgung oder Misshandlung droht. Ein faires Asylverfahren, das rechtsstaatlichen Anforderungen gerecht wird, kann allerdings nicht ad hoc auf den Einsatzschiffen erfolgen“ – wie dies etwa Amnesty International[26] kritisiert.

Seitdem hat sich daran nichts verbessert; im Gegenteil, in weiten Teilen des Grenzschutzes werden menschenrechtswidrige Vorgehensweisen weiter und fast standardmässig praktiziert. Insbesondere illegale sogenannte Push Backs sind mittlerweile auf dem Landweg Gang und Gäbe. Als Pushbacks bezeichnet man (englisch für zurückschieben, Anm. d. Autors) Vorgehensweisen der Grenzschutzbehörden (Frontex Mitarbeitende, nationale Grenzschutzeinheiten, Militär), um die Flüchtenden zu hindern, das jeweilige EU-Land (z.b. Österreich[27], Polen[28]) zu betreten und Asylantrag stellen zu können.

Selbst ein kritischer Sonderbericht des europäischen Rechnungshofes aus dem Jahre 2021, der bei genauerem Studium desaströs für Frontex ausfällt, hat bisher an dem Festhalten der EU und den Mitgliedsstaaten, an der GEAS Architektur und dem Herzstück Frontex bisher nichts geändert.

„Der Hof (Europäischer Rechnungshof, Anm. d. Autors)  gelangte zu dem Schluss, dass Frontex die Mitgliedstaaten/assoziierten Schengen-Länder nicht wirksam genug bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung und der grenzüberschreitenden Kriminalität unterstützt. Zudem befand der Hof, dass Frontex sein Mandat von 2016 nicht vollständig erfüllt hat. Es werden mehrere Risiken im Zusammenhang mit dem Frontex-Mandat von 2019 aufgezeigt.“


[17] https://www.profil.at/oesterreich/fall-laila-p-fluechtlingsschicksal-5754314

[18] https://www.parlament.gv.at/WWER/PAD_08214/index.shtml

[19] https://frontex.europa.eu/de/

[20] https://frontex.europa.eu/de/

[21] https://frontex.europa.eu/publications/

[22] https://frontex.europa.eu/de/was-wir-machen/gemeinsame-aktionen/

[23] https://de.wikipedia.org/wiki/Frontex_Files

[24] Siehe auch Seite 4 und 5 des Jahresberichtes von Frontex 2020. https://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/In_Brief_2020/Frontex_Inbrief_2020_DE_F2.pdf

[25] http://fortresseurope.blogspot.com/2006/02/immigranten-die-europischen-grenzen_15.html

[26] https://www.amnesty.ch/de/ueber-amnesty/publikationen/magazin-amnesty/2009-4/frontex-abwehr

[27] https://steiermark.orf.at/stories/3111446/

[28] https://www.tagesschau.de/ausland/europa/polen-belarus-pushbacks-101.html

Das österreichische Versorgungssystem

Kehren wir nach dem Ausflug auf die Europäische Ebene zurück nach Österreich. Das Versorgungs-, Betreuungssystem für Flüchtlinge enstand – wie  schon zuvor erwähnt – aus der improvisierten Flüchtlingsunterbringung (Traiskirchen – Pensionen) ab 1956. Bis zum Jahr 1991 war dieses „System“ rechtlich nicht abgesichert, sondern eher dem Gewohnheitsrecht unterworfen und wurde mit Privatverträgen zwischen Bundesministerium f. Inneres (BMI) und den einzelnen Pensionsinhaber*innen geregelt.

Mit dem Jahre 1992 trat das Bundesbetreuungsgesetz in Kraft, das im wesentlichen den Zustand, der bereits viele Jahrzehnte bestand, legitimierte und einige restriktiven Begriffsbestimmungen (was ein „hilfsbedürftiger Fremder“ ist) und Regelungen (Zugang zur Versorgung, Mitwirkungspflicht, uä.) hinzufügte. Traiskirchen und das angeschlossene „Gasthof- und Pensionswesen“ waren damit gesetzlich etabliert.

Zusätzlich konnten private Träger (Hilfsorganisationen) die Berechtigung zur Unterbringung von Asylwerbenden erwerben. Große kirchlich-caritative Einrichtungen, wie die Caritas und die evangelische Diakonie stiegen dabei ebenso ein, wie etwa die Volkshilfe. Dieses Gesetz wurde in den 1990er eng ausgelegt und durch einzelne Detailbestimmungen/Restriktionen wurden viele Asylwerber*innen nicht in die Bundesbetreuung aufgenommen bzw. aus dieser entlassen; etwa weil sie eine Übertretung[29] begangen hatten.

Damit gab es die absurde Situation, dass Asylwerber*innen regulär im Asylverfahren standen und auf den Ausgang des Verfahrens warteten, jedoch obdachlos waren. Weil sie etwa als nicht „hilfsbedürftig“ angesehen wurden. Diese prekäre Situation wurde zwar durch Hilfsorganisationen entschärft, die Notquartiere aufsperrten und die Asylwerber*innen unterbrachten. Für ein System, das genuin staatlich sein sollte, war dies jedoch eine Bankrotterklärung.

Zahlreiche Initiativen entstanden, wie etwa die von Ute Bock[30], die in Wien Häuser anmietete und Asylwerber*innen, die keine Unterkunft hatten unterbrachte. Ihr Engagement ging soweit, dass sie sich privat verschudelte. Sie erhielt jedoch auch zahlreiche Sponsoren[31] und Unterstützer*innen, die Spendenaktionen für das Projekt auf die Beine stellten[32].

Die Situation in Traiskirchen war für einem modernen Sozialstaat unzumutbar, nicht nur, dass die alte Kaserne ständig drei- bis vierfach überbelegt war, auch campierende obdachlose Flüchtlinge waren vor der Kaserne und in der Stadt Traiskirchen die Regel (siehe auch Asylkoordination, 2010).

Mit der Grundversorgungsverordnung/GVV (2002, 2005)[33] wurde das System reformiert. So sollten etwa die Asylwerber*innen auf alle Bundesländer gleichmässiger aufgeteilt werden. Jedes Bundesland, im Sinne des föderalen Prinzips, wurde verpflichtet, gemäß seiner Größe eine bestimmte Anzahl von Asylwerber*innen unterzubringen. Dadurch sollte der Druck von Traiskirchen genommen werden und die Last der östlichen Bundesländer verringert werden. Denn es gab ja innerhalb der Bundesländer – und gibt es zum Teil immer noch –  ein erhebliches Ungleichgewicht zwischen den Bezirken (siehe auch Land Steiermark, 2014). So hat anteilsmässig der flächengrößte Bezirk Liezen in der Steiermark, viel weniger Asylwerbenden untergebracht als etwa die Region Hartberg oder Mürzzuschlag. 

Dieser Versuch Quoten einzuführen und eine Lastenverteilung nach dem Schlüssel herzustellen, ist nach wie vor im Gange. Immer wieder stellt es sich als schwierig dar, dass die Quoten der Länder erfüllt werden[34]. Resultat der Bundes-GVV ist weiters, dass es nun neun GVVs gibt, die höchst unterschiedliche Standards aufweisen; also etwa die Aufnahme oder die Sachleistungen erheblich differieren. Nach wie vor haben die westlichen Bundesländer erhebliche Schwierigkeiten, die Quoten zu erfüllen. Das hat auch damit zu tun, dass die Kosten für die Unterbringung im Ost-Westgefälle unterschiedlich bewertet werden und sich unterschiedlich rechnen.

Nicht zuletzt ist die Flüchtlingsversorgung durch das Lager Traiskirchen und die angeschlossenen Flüchtlingspensionen eine Quelle von zahlreichen strukturell bedingten Problemstellungen, die öffentliche Diskussionen und Konflikte nach sich gezogen haben und das zumeist negative Bild von Flüchtlingen wesentlich beeinflusst bzw. gefördert hat. Die Regionen, in denen Asylwerber*innen untergebracht wurden, waren in der Regel strukturschwache Gebiete, die touristisch nicht ausreichend Fuß fassen konnten.

Flüchtlingsunterbringung in den anderen Regionen jedoch, war für nicht wenige Pensionen und Gasthöfe (etwa in der Nordoststeiermark) eine Frage des wirtschaftlichen Überlebens. In den touristisch besser gestellten Regionen (Salzburg, Tirol, Vorarlberg) stellte die Erfüllung der Quote mehr Problem dar, sollte doch der Tourismus durch Asylwerber*innen nicht gestört werden.

Nicht zuletzt stellen die Gelder[35], die für die Versorgung zur Verfügung gestellt werden, im Westen kaum einen großen Anreiz dar, Asylwerber*innen aufzunehmen, in den östlichen Regionen sehr wohl (siehe König, Rosenberger, 2010). All diese Faktoren bestehen seit mittlerweile Jahrzehnten, sind in ihrer Substanz noch immer gültig und werden sichtbar, wenn etwa die Zahlen der Unterzubringenden wieder steigen; so wie Ende 2021 in Steinhaus am Semmering.[36]

War die „Gewinnspanne“ nicht allzu hoch, so sicherte der Vertrag mit dem Land Steiermark doch eine ausreichende „Belegung“ mit fixen und gesicherten Einkünften. Die ökonomischen Hintergründe und die seltsam anmutende Finanzierung von Wirtschaftsbetrieben durch staatliche Fördermittel für die Flüchtlingsversorgung, wurden bisher kaum thematisiert, spielen jedoch eine wesentliche Rolle für die Strukturierung der Probleme, die bestehen, wie dies etwa Nina Horaczek im Falter analysierte (siehe Horaczek 2017, S. 38-39).

Die Tagsätze, die viele Jahre lang nicht valorisiert wurden, führen dazu, dass ein permanenter Mangel in den Häuser herrscht. Nicht selten leiden die Insassen an den kleinen Essensportionen, müssen um Hygieneartikel betteln oder Reparaturen am Haus (kaputte Fenster, Duschen, WC`s) werden nicht durchgeführt, weil jeder Zusatzaufwand den Gewinn der Betreiber*innen schmälert.

Das erwähnte Haus in Semmering war schon seit den 1950er für die Unterbringung von Flüchtlingen verwendet worden, mal mehr mal weniger. Nach 2015 war es zwischenzeitlich geschlossen, im Jahr 2021 wurde es wieder reaktiviert; ein typisches Quartier der Grundversorgung des Bundes. Aufgrund der im Jahr 2021 wieder steigenden Zahlen von Asylanträgen wurden überwiegend unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (UMF) nach Steinhaus geschickt.[37]

Zwar gibt es die Richtlinie „Über die Aufnahmebedingungen“ 2005 der EU, die auch für Österreich verpflichtend wäre. Aber wie in vielen anderen Ländern ist diese lediglich eine Richtlinie und hat zumeist mit der Praxis wenig zu tun. Die Zustände in vielen Häusern unterschreiten die Mindestnormen der Richtlinie.

Es mangelt nicht an Empfehlungen und Vorschlägen, die Um- und Zustände zu verbessern (siehe auch SCEP 2006). In der Praxis hat sich jedoch wenig verändert und die wissenschaftliche Arbeit und Analyse von König und Rosenberger aus dem Jahre 2010 oder der Artikel von Horaczek aus dem Jahre 2017 haben überwiegend heute noch Gültigkeit.


[29] Etwa nicht anwesend beim Morgenappel

[30] https://www.geschichtewiki.wien.gv.at/Ute_Bock

[31] Etwa der Industrielle Hans Peter Haselsteiner

[32] Etwa http://www.bockaufkultur.at/

[33] https://www.bmi.gv.at/303/start.aspx

[34] Siehe etwa Beitrag aus dem Jahr 2015: http://www.nachrichten.at/nachrichten/politik/innenpolitik/Laender-erfuellen-ihre-Asyl-Quoten-nicht;art385,1930127

[35] Jedes Bundesland hat ein eigenes Grundversorgungsgesetz, mit eigenen Kostensätzen und unterschiedlichen Bestimmungen, wie etwa die Steiermark: https://www.soziales.steiermark.at/cms/ziel/112908349/DE/

[36] https://www.krone.at/2512506

[37] https://www.derstandard.at/story/2000132087034/rund-700-unbegleitete-minderjaehrige-in-fuer-sie-ungeeigneten-asylquartieren

2015 und die Folgen

Ab dem Frühjahr 2015 stieg die Zahl der Flüchtlinge kontinuierlich an. Vor allem der seit mittlerweile acht Jahre dauernde Bürgerkrieg in Syrien lieferte seinen tragischen Beitrag zum Anstieg der Antragszahlen in Europa. Neben dem Krieg war vor allem auch die mangelnde Versorgung der Flüchtlinge in den Lagern vor Ort (Libanon, Jordanien, Türkei, Irak) ausschlaggebend für die große Flüchtlingsbewegung im Jahre 2015.

Aufgrund von Kürzungen und fehlender Auszahlung der internationalen Hilfsgelder wurde die Situation der Flüchtlinge in den Lagern verschärft (siehe FAZ 2015). Dies führte zur Verringerung der täglichen Essensrationen auf die Hälfte und zu katastrophale Zuständen in vielen Lagern.

Diese waren ja nur als Notaufnahmelager konzipiert. Der weiter eskalierende Krieg, der jede Rückkehroption zunichte machte, führte dazu, dass sich hunderttausende Flüchtlinge über die Türkei und die sogenannte „Balkanroute“ nach Mitteleuropa aufmachten. Die bestehenden Versorgungskapazitäten waren am Limit, die Situation in Traiskirchen eskalierte im Frühsommer 2015. Viele Asylwerber*innen mussten im Freien campieren und sie wurden in Notzelten rund um die Gebäude der Kaserne[38] untergebracht. 

Expert*innen wiesen bereits 2011 daraufhin, dass das BMI Vorsorge und Vorbereitungen zu treffen habe, für eine steigende Flüchtlingsbewegung, die auf uns aus Syrien zukommen werde[39]. Das BMI reagiert aber darauf nicht und ließ eine Notsituation entstehen, die bei Umsetzung der Vorschläge und vorausschauender politischer Maßnahmen vermieden werden hätte können.

Die steigenden Zahlen der Flüchtenden aus dem Kriegsgebiet ließ das Grenzmanagement auf den griechischen Inseln zwischenzeitlich zusammenbrechen. Mit dem Tod von 71 Flüchtlingen, darunter auch Kinder, in einem Klein-LKW, der in einer Pannenbucht bei Neusiedl im August 2015 abgestellt worden war[40], änderte sich die Stimmung im Land und es entstand eine — für viele überraschende — Unterstützungsbewegung, die in weiterer Folge dazu führte, dass hunderttausende Flüchtlinge über Österreich – in freiem Geleit – nach Deutschland gebracht wurden.

Die österreichische Bundesregierung wurde von dieser Welle der Hilfsbereitschaft überrascht und musste sich der Stimmung, aber vor allem der großen Hilfsbereitschaft anschliessen. Die großen Hilfsorganisationen, die ÖBB, sowie Militär und Polizei begannen Schritt für Schritt sich in den vorerst spontanen und zivilgesellschaftlichen Verlauf einzuklinken und diesen zu organisieren. Wochenlang waren jedoch spontan entstandene Initiativen die Träger der Hilfe und Unterstützung (refugee welcome, train of hope, Westbahnhof…). 

89.098 Asylwerber*innen stellten 2015 in Österreich Asylantrag, der weitaus größere Teil der Fluchtbewegung ging nach Deutschland und Schweden weiter (siehe dazu BMI 2017). Nach dem Abschotten durch Grenzzäune und militärisch-polizeiliche Einsätze gegen Flüchtlinge in Ungarn, verlagerte sich der Flüchtlingsstrom nach Kroatien, Slowenien und die Steiermark.

Nach und nach übernahmen staatliche Stellen die Aufnahme und den Transport der Flüchtlinge. Im Herbst – nach Abebben der spontanen Hilfen – veränderte sich schrittweise die Haltung der Politik und die öffentliche Meinung. In den Medien wurden immer öfter Ängste geschürt und von Politiker*innen ausgebreitet, die von Ausnahmezuständen und Übergriffen udgl. berichteten oder diese prognostizierten[41]

Zwischenzeitlich wurde 2015 Schengen (Grenzkontrollen an den Außengrenzen) außer Kraft gesetzt, sowie Dublin III. Aufgrund der anhaltenden Flüchtlingsbewegungen aus Syrien und eines immer stärker spürbaren Umschwunges der Meinung in der Öffentlichkeit, wurden die zuerst offenen Grenzen und die Willkommenskultur Schritt für Schritt zurückgenommen und in weiterer Folge diskreditiert.

Unter anderem auch deswegen, da klar wurde, dass auf europäischer Ebene keine gemeinsame Politik zustande kommen werde und das Versagen der europäischen Solidarität deutlich wurde.


[38] https://diepresse.com/home/politik/innenpolitik/4745725/Asyl_Innenministerium-errichtet-Zeltlager-in-Traiskirchen

[39] Zu den Hintergründen der Syrien Krise, in der bereits 2009 darauf hingewiesen wurde, siehe http://www.transform-network.net/de/blog/blog-2015/news/detail/Blog/climate-change-is-set-to-become-the-biggest-driver-of-future-migration.html [20.01.2022]

[40] https://de.wikipedia.org/wiki/Fl%C3%BCchtlingstrag%C3%B6die_bei_Parndorf

[41] Ein Beispiel unter vielen: http://derstandard.at/2000024657336/Polizei-dementiert-Facebook-Geruechte-ueber-Vergewaltigungen

Literatur:

Asylkoordination: Leben im Flüchtlingsquartier. Standards in der Versorgung. Wien, 2010.

Europäischer Rechnungshof: Sonderbericht: Von Frontex geleistete Unterstützung bei der Verwaltung der Außengrenzen: Bislang nicht wirksam genug. 2021.

König, Alexandra; Rosenberger, Sieglinde: Desintegration, Dezentralisierung, Disziplinierung. Grundversorgung im Bundesländervergleich. In: Rosenberger, Sieglinde: Asylpolitik in Österreich. Unterbringung im Fokus, S. 272-295. Wien 2010.

Minderjährige Flüchtlinge e.V. (Hg.): Statement of Good Practice. Standards für den Umgang mit unbegleiteten Minderjährigen, Loeper Verlag, Karlsruhe 2006.

SCEP, Separated Children in Europe Programme/Bundesdachverband Unbegleiteter Minderjährige Flüchtlinge e.V. (Hg.): Statement of Good Practice. Standards für den Umgang mit unbegleiteten Minderjährigen, Loeper Verlag, Karlsruhe 2006.

Quellen:

BMI – Bundesministerium für Inneres: Asylwesen, Statistik 2017.

Ehrich, Issio: Rückkehr zu einer unzeitgemäßen Ordnung. In: NTV 2016.

FAZ – Frankfurter Allgemeine: Wie der Hunger die Syrer in die Flucht trieb. [http://www.faz.net/aktuell/politik/fluechtlingskrise/wie-der-fluechtlingsandrang-aus-syrien-ausgeloest-wurde-13900101-p2.html], 2015. (Zugriff am 20.01.2022).

Fischer-Lescano, Andreas; Löhr Tillman: Menschen- und flüchtlingsrechtliche Anforderungen an Maßnahmen der Grenzkontrolle auf See. Rechtsgutachten des ECCHR – European Center for Constitutional and Human Rights, Berlin 2007

GEAS – Gemeinsames Europäisches Asylsystem. Europäische Union 2014.

Langthaler, Herbert: „Als ob nichts geschehen wäre.“ In: Asylkoordination 2/2015, S. 14 ff, Wien.

Horaczek, Nina: Die Arbeit für die Bürger, der Gewinn für Private. In: Ökonomie. Eine kritische Handreichung, Falter 3a/2017, Wien 2017.

Land Steiermark: Unterbringung von Asylwerber*innen im Rahmen der Grundversorgung, Graz, 2014.

Ghelli, Fabio: Experten erklären Dublin System für gescheitert. In: Mediendienst Integration. Berlin 2015.

Tohidipur, Timo: Frontex – Wächter der Festung Europa. In: Zebratl 3/2009, S. 16-18, Graz.